“五大新城”是上海在“十四五”期间对于未来发展的重要计划，也体现出上海想要更进一步的雄心。从世界级的巨型城市来看，上海具有一个相对密集的中心区域和非常分散的郊区外延。相比世界上一些领先城市，上海还需要进一步拓展城市空间框架的支撑能力。同时，上海通过“五大新城”的建设，能够与都市圈和城市群发展更紧密地结合起来，这也是上海扩展城市发展的力量，推动区域一体化发展的必要举措。所以，“五大新城”的建设对于上海而言具有重要意义。
上海城市空间演化的内在结果
我们可以看到，上海提出“五大新城”建设，具体思路比过去更进一步。对于上海来说，“新城”的概念并不是现在才提出来的，从本世纪初提出的“一城九镇”，发展到“十一五”“十二五”期间的郊区新城，再到“五大新城”，展现出上海城市不断发展的过程。
新城是上海大都市区空间结构逐步演化的内在结果。因为城市的发展一般最开始是通过中心集聚，实现要素集聚，然后通过扩大的集聚，再逐步对外扩散，从而使中心城市带动周边区域发展。逐步建设若干郊区新城，并继续发展成为独立的城市，有利于构造出多中心巨型城市的格局。在这种城市不断扩展的过程中，城市周边集聚点的功能和能力也在逐步升级，即从“郊区新城”日益发展成为“独立新城”。这种变化，意味着上海的“新城”需要从作为中心城市的辅助功能区域的郊区新城，从卫星城或者是城市的卧城，逐步随着都市圈的扩展，建设具有综合功能的独立城市。“五大新城”作为独立新城，是城市周边地区集聚能力提升、功能升级的表现。
城市功能和相关规划管理的变化
“五大新城”要从郊区新城发展成为独立新城，不仅表现出上海城市空间形态的进一步变化，也要求城市功能和相关规划管理的相应变化。
这些变化首先表现在产业方面。独立新城的发展要求构建丰富系统的产业体系。从郊区新城的角度来看，城市郊区的产业发展很大程度上是承接城市产业的向外转移；而作为独立新城的产业发展，所需要的就不主要是产业的转移，而是要发展出有自己代表性的产业企业和产业链网络。通过成功的企业和丰富的产业系统，才能支撑起一个城市。因此，独立新城的发展，需要从重视区域内的产业转移过渡到重视产业体系的建设，要发展出具有开创性的、面向21世纪前沿的现代产业。这些前沿产业的培育和规划需要立足较高的定位，无论是新能源汽车产业，还是健康医疗产业或者大数据和人工智能产业等，都需要积极加以发展。产业发展仍然是新城发展成败的关键。
作为大都市区外围具有较强集聚性地点的独立新城，相对于郊区新城，第二个特点是其在社会功能上也要更进一步。从卧城的角度来看，郊区新城主要还是承担城市转移人口的配套社会服务，这和作为综合性独立城市的社会功能是不一样的。郊区新城的人口很大程度上是中心城区由于旧城改造而转移出去的人口，因此表现出来的是大型居住区的建设。作为独立新城，则要求更彻底的人口更新。独立新城要发展现代产业体系，而为了能够支持现代前沿产业的发展，就需要人口结构达到更高的层级，需要重视吸引人才，吸引包括国外人才和留学归国的先进技术人才，以及海纳百川地吸引国内各种优秀人才来新城居住和创业。当然，城市人口的演化具有内在的规律，在集聚人才的同时，城市发展也会带动低技能的或者说普通劳动力配套服务就业的增长。但是显然，作为独立新城的人口与郊区新城的人口是不一样的，所以要求城市的社会功能配套也不一样。如果说，在郊区新城和城乡结合部考虑的是如何推动户籍改革和居住证制度、提高外来人口的市民待遇、加强流动人口的管理和服务、重视人口增长的服务配套，那么，独立新城建设需要考虑的则是如何通过更高质量的城市社会功能建设吸纳人才，提供更高标准及和国际标准相统一的社会服务，例如国际学校、国际医院等。也就是说，独立新城相对于原来的郊区新城的社会建设具有更高的能级。
第三，独立新城相对于郊区新城而言，对城市管理模式和治理模式也提出了新的要求。关于郊区辅助城市的治理，实际上是在区和县行政区划下的城市管理创新；而独立新城建设，需要更高级别的城市管理和资源配置能力，因此要对新城和区县之间的治理结构进行调整。同时，新城建设使得城市管理从原来的市、区、县的模式，变成了“一个城市”和“五个城市”的综合体系，上海需要探索由若干个城市共同组成的大都市区的整体管理体制。也就是说，不仅是新城本身的治理结构要调整，上海整体的城市治理体系也要调整改变。
第四，从原来的郊区辅助性的新城过渡到独立新城，还有一个重要变化是，独立新城需要衔接上海都市圈以及面向长三角城市群。独立新城需要成为在上海都市圈城市系统中的节点城市，成为“打通”长三角的重要环节，这就需要发展都市圈和城市群内部城市和城市之间的网络关系。因此，建设都市圈内部的城际铁路是重要的，而且新城内部的轨道交通体系建设也是需要的。此外，推动都市圈内部的相互协调和政策平等化也具有必要性。
需要把握的几个基本原则
“五大新城”是上海未来发展的重要计划，是上海巨型城市空间演化的内在结果，也是城市发展新的动力。其不仅仅是城市空间形态的变化，也带来城市功能结构的变化，以及管理模式和治理体系的整体变化。这些都需要开展整体的规划设计和统筹思考，在此过程中，有几个基本原则需要加以把握：
一是要重视紧凑城市。新城建设的目标，应该是成为和中心城市具有互补和持衡力量的“反磁力的中心点”。要实现这一点，关键并不在于新城是否有几百平方公里的土地，而是需要土地上的产出值要达到足够的力度。以前的郊区新城不能形成反磁力的空间集聚，不是因为不够大，而主要是因为不够强。因此，要坚持紧凑城市的建设，增强“五大新城”建设的强度，把它建设得“更强”，而不单单是建设得“更大”，这是十分重要的。
二是要坚持“人民城市”重要理念。建设综合性的独立城市，需要完善城市发展的系统性，把握城市运行的内在机理。而城市的本质，是为生活在其中的人民提供良好的生活。因此，新城建设需要提高城市的品质，提高城市的宜居性，让人民生活得更加美好。同时，需要支持人口的流动，满足多样化人口的生活需求和发展需要，扩大城市的开放性和增强对人口的吸纳能力、服务能力，真正实现以人为本。
三是职住平衡。“五大新城”的建设目标是成为独立的综合节点城市，这需要通过职住平衡来提高都市圈发展的整体效率，通过职住平衡来落实人民城市的价值目标。为此，在新城建设中，需要通过产业、土地和人口规划的有机统一来实现职住平衡的目标。
四是技术创新。我们已经看到技术力量对于未来城市发展和治理所具有的巨大能力，新城发展尤其需要科技创新，这也是超越原来郊区新城发展的重要方面。
总之，在“五大新城”建设中需要坚持这四个原则，即紧凑城市、人民城市、职住平衡和技术创新，通过新城建设支持上海大都市区的发展迈上新的台阶，并在上海都市圈和长三角城市群的整体框架下带动城市区域的进一步发展。
（作者为复旦大学社会发展与公共政策学院教授）
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