针对基础设施建设的重要实施主体和融资主体的城投公司及其常用融资方式，我们做一下汇总分析。

基建项目实施主体：地方政府融资平台

在基础设施建设项目中，政府需要同时扮演两种角色，承担不同的职能或义务：

第一：作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担基础设施建设项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能；

第二：作为公共产品或服务的购买者，政府承担基础设施建设项目采购/回购或自建的职能。

除了发行地方政府债券，政府机构本身并不具有融资职能。

为了融资用于城市基础设施的投资建设，地方政府组建了包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的建设公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产，组建了一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

城投公司是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资平台，承担相应的政府职能，是特殊市场经营体。此类城投公司大多是不具备盈利能力的，属于事业单位或者国有独资公司性质，他们是通过政府补贴的方式实现盈利，属于带有政府性质的特殊市场经营体。地方政府融资平台伴随着中国城市化的进程和地方政府经营城市的需要而不断发展壮大，成为地方政府进行投融资的主力。

城投公司常用融资模式

我国基础设施建设常用融资模式主要分为三种主要模式，即标准化债权类融资模式、非标准化债权类融资模式、与社会资本合作模式。近年，我国基础设施建设常用融资模式未发生变化，仍然以三种方式为主，但融资类型内部的组成结构、相对规模发生了变化。

一、标准化债权类融资

1、发行债券（境内债券、境外债券）

境内债券：目前主要的债券发行渠道包括交易商协会债务融资工具、发改委企业债及证监会公司债，其中交易商协会债务融资工具由于发行条件相对宽松，目前存量规模及发行量均最高。企业债由发改委审核，发行要求较高，且政策波动相对较大，城投公司发行量不高。公司债券对应的发行规则相对稳定，目前公司债发行条件放松，长期看发行量存上升空间，但受制于资金用途的限制，预计增长空间有限。

（1）交易商协会债务融资工具

交易商协会债务融资工具由中国银行间交易商协会负责管理，品种较为丰富，包括短期融资券、超短期融资券、中期票据、永续中期票据等多个品种。资金用途方面，目前交易商协会对资金用途的限制并不严格，募集基金用途可以是项目投资、补充流动资金和偿还有息债务（包括债券），且补充流动资金和偿还有息债务的比例不受限制。

（2）企业债券

企业债由发改委负责审核，发行的要求相对较高，23号文以前城投公司发行企业债最大的障碍在于募投项目，由于补充流动资金和偿还到期债务的规模均不能超过40%，意味着发行企业债的资金用途中必须包括项目投资，且项目收益能够覆盖本息，否则需增加担保，6号文限制城投公司担保后，发行企业债的要求实际上变为项目收益必须全部覆盖本息，发行难度进一步上升。

但是，相对于交易商协会债务融资工具及证监会公司债，企业债的发行仍较高，募集资金用途限制也较大。

（3）证监会公司债券

公司债券接受证监会及证券交易所的管理，目前发行公司债需满足2015年1月发布的《公司债券发行与交易管理办法》，公司债券分公开和非公开两种发行方式，公开发行需满足一系列的财务条件，其中对城投公司影响较大的是：1、累计债券余额不超过净资产的40%；2、近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息等要求。不满足上述要求的企业只能选择非公开发行。

2019以来，政策放宽，城投公司公司债发行规模大幅增加。

需要关注的是，目前所有的债券发行渠道均限制投向公益性项目，因此，即便是合规的PPP及政府购买项目也难以通过债券发行取得资金。

境外债券：国家发改委于2015年9月14日发布了《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》(发改外资[2015]2044号)，通知将境外债券定义为：“境内企业及其控制的境外企业或分支机构向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期以上债务工具。

目前境内没有法律文件明确规定境内企业赴境外发债的条件，但根据通行做法，在境外发债的企业都属于境内运营非常好。发行的境外债券 ，一般多为美元债券、欧元债券。

2、资产证券化

（1）、资产证券化 ABS

资产证券化，是指以基础资产所产生的现金流为偿付支持，通过结构化等方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的业务活动。

简单的讲：资产证券化就是出售基础资产的未来现金流进行融资。

例如城投公司有某一条公路的收费权，城投通过资产证券化手段，把未来一段时间收费折算成当期的现金，这样城投就通过资产证券化盘活了自身的资产。

（2）、资产支持票据 ABN

资产支持票据（ABN），是指非金融企业为实现融资目的，通过发行载体在银行间债券市场发行的，由基础资产所产生的现金流作为还款支持的，约定在一定期限内还本付息的证券化融资工具。

《指引》中肯定ABN是资产证券化的一种，可以通过结构设计进行内部/外部增信。产品端收益的分配是由优先A档-优先B档-次级档的自上而下的顺序来进行分配的，基础资产所产生的损失是自下而上进行承担。即次级档为优先档提供信用支持。

二、非标准化债权类融资

1、银行借款

银行借款是目前城投公司最主要的融资渠道，主要受到银保监会的监管。

除了在债务滚动，在建项目后续融资等方面与银行正常的开展合作外，城投公司还可利用合规的PPP及政府购买从银行取得项目贷款。具体合作途径包括：

（1）依靠自身信用取得经营性贷款

对银行来讲，后续投向城投的经营性资金主要依靠城投自身信用或募投项目现金流进行偿还，在资金投放过程中会更加审慎，更加关注城投公司的信用质量、募投项目质量及抵押物/担保是否充足等因素。

此外，还需关注到，“国办发（2019）6号”文要求政府性融资担保机构主动剥离政府债券发行和政府融资平台融资担保业务。未来城投公司外部增信的渠道将有所减少，自身的信用资质对融资的重要性进一步提升。长期看，城投公司获取经营性贷款的能力将对其后续融资的影响或大幅提升，那些资产质量较好，可抵押资产充足的城投公司后续融资环境更加宽松。

（2）隐性债务化解过程债务滚动的资金需求

101号文明确提到“在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转”。因此，城投公司为满足债务滚动需求而通过银行进行债务展期满足监管要求，双方在债务滚动方面有较大的合作空间。

（3）合规的PPP或政府购买项目

在资本金来源合规，财政资金安排依法纳入财政预算的条件下，PPP及政府购买项目只是新增了政府未来支出的责任，并不是增加“隐性债务”，因此融资平台利用合规的PPP及政府购买向金融机构融资与现行政策并不违规，也符合目前保障基建投资的政策导向。但上述融资的总规模受到“政府债务限额管理和预算管理”这两大抓手的约束，预计新增规模相对有限。

2、信托

信托公司通过发行信托计划，募集资金参与投资市政工程、公共设施、水务系统、道路交通或者能源通信等基础设施项目，可以采用信托贷款或者股权投资合作开发等多种方式。在这类信托产品中，服务社会的重点工程，产品本身就会附有政府信用或银行信用，能够为投资者提供安全稳定的投资收益。

3、融资租赁

融资租赁公司和城投公司的合作项目基本上都是采用融资性更强的售后回租模式，而非直接租赁模式，在售后回租模式下，租赁公司向城投公司购买非公益性质的资产后向城投公司放款。租赁物应该具有非公益、能变现、能产生现金流的特点。

在地方债务监管趋严的背景下，剥离地方政府的隐性担保后，融资租赁公司为城投平 台融资的渠道越来越窄，以后通过这种方式融资也越来越困难。

4、商业承兑汇票

商业承兑汇票(简称“商票” )是基于商业信用的短期债务凭证, 一般用于企业间货款支付，具有无抵押、无担保、自主签发等优点, 更具有自偿性、无因性的特点。

城投公司发展商业承兑汇票有利于商业信用票据化，可利用城投公司自身信用带动上下游产业链发展，增强社会信用意识，提高社会信用程度，促进利率市场化，改善宏观金融调控。

5、政信定向融资

政信定融（政府平台定向融资计划）就是指政府城投平台以一定的抵押物或质押物或其他平台的信用担保为基础，面向市场上的特定投资者募集资金，然后用于该平台所在地区的基础设施建设或特定的项目中，并且按照合同约定期限给投资者还款付息的一种直接融资类产品。合同体现的是平台与投资者之间直接的债权债务关系。

6、供应链金融

利用城投公司主营业务开展供应链金融具有天然优势，城镇化建设所产生的大量应付账款适合嵌入供应链金融的保理业务形态。通过应收账款质押、保理、ABS等供应链金融能够拓宽融资渠道，为基础设施建设提供新的融资渠道和发展方向。

三、与社会资本合作

在推进供给侧改革、加强地方政府债务管理和推动融资平台转型等多重因素影响下，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）秉持“开正门，堵偏门”的思路，在围堵地方政府违规举债的同时，也打开了正门，即鼓励推广PPP等模式，撬动社会资本参与基础设施建设和公共服务的提供。

1、PPP

政府方依法经法定采购程序，选择项目社会资本，中标社会资本与政府授权的出资代表组建项目公司，由项目公司作为实施主体，负责项目的投融资、设计、建设、运维、移交等工作，政府授权项目公司在整个合作期内的特许经营权。

2、BOT

BOT（build-operate-transfer）即建设-运营-移交。由社会资本或项目公司承担新建项目的设计、融资、建造、运营、维护和服务职责，特许期满，将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

3、TOT

转让—运营—移交。TOT是指政府部门将存量资产的一定期限的所有权和经营权，有偿转让给社会资本或项目公司，由其进行运营管理；在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门的一种融资方式。

城投公司作为地方政府融资平台，是多数地方政府为其基建发展提供资金的主要平台，在公共基础设施建设融资中发挥着至关重要的作用。与此同时对城投公司的监管政策也具有周期性波动的特征。

在今年全面加强基础设施建设的政策下，在稳增长目标不变的宏观政策背景下，如果融资平台举债限制不放开，城投信仰不维持，还有谁能进行如此规模的基础设施投资呢？城投公司还需要继续多渠道融资，谋划合理融资方案。融资平台将会引领中国的金融创新，各类金融创新如PPP及其证券化、REIT、保理租赁等供应链金融及其证券化、F+EPC等将大为发展。